Con la llegada de la primavera se pone en marcha, no se sabe muy bien en qué condiciones tecnológicas y de interoperabilidad en el conjunto de Administraciones públicas incluidas en su ámbito de aplicación, la Administración electrónica. Ciertamente, el ámbito subjetivo de aplicación de las denominadas leyes “gemelas”, las leyes 39/2015 y 40/2015, era muy amplio, cercano a once mil ochocientos sujetos diferentes se calcula, pues comprende la Administración General del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la administración local y sus respectivos sectores públicos institucionales en los términos que delimita la legislación procedimental común.
España que había logrado un importante avance en la oferta de servicios públicos en forma electrónica que se había logrado alcanzar en los últimos años, como muestra el último Digital Economy and Society Index 2020, se encontraba, sin embargo, en este concreto aspecto en una situación de inseguridad jurídica manifiesta y de retardo absolutamente injustificado. Más en la tesitura en que se encuentra el país de cambio y disrupción tecnológica. Y es que, a pesar de las previsiones legales, el lector informado es plenamente consciente de que las Leyes 39 y 40 de 2015 habían venido aplazando, año tras año, su efectiva puesta en vigor en aspectos esenciales en esta materia demorando con ello la plena vigencia de éstas en lo que afecta a la relación digital de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.
Las demoras en la puesta en marcha de la Administración Electrónica: inseguridad jurídica y retardo en la efectiva implantación de esta.
Como es conocido ya la disposición final séptima de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC) postergó los efectos relativos al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, indicando a estos efectos que sólo producirían efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley, es decir, hasta 2018. Se trababa, como puede imaginarse, de instrumentos imprescindibles para poder poner en marcha las previsiones de dicha Ley y delimitar con rigor el conjunto de derechos y obligaciones de los ciudadanos en el escenario de una Administración digital.
Con posterioridad, esta disposición final séptima de la LPAC fue modificada, a su vez, por el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros en virtud del cual, y entre otras muchas cosas, se modificaría de nuevo en este aspecto la LPAC retrasando la entrada en vigor de la misma en los citados aspectos hasta 2 de octubre de 2020. No finalizó ahí la demora y, dada la situación pandémica provocada por el COVID-19, la nueva entrada en vigor cambió puesto que se explicaría que “ha obligado durante estos últimos meses a las diferentes administraciones públicas a priorizar la asignación de recursos humanos y tecnológicos al robustecimiento de las infraestructuras y medios tecnológicos existentes para garantizar su funcionamiento, la prestación de los servicios públicos por sus empleados de forma no presencial” y de esta forma se atrasó por otros seis meses la plena entrada en vigor de dichas previsiones, en concreto hasta 2 de abril de 2021, según lo establecido en el Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente.
Y ello no ha estado exento de cierta polémica jurídica. Y es que, en efecto, ya se tratase de la propia obligación de relacionarse digitalmente con la Administración por parte de los sujetos obligados a ello, ya se tratase de la subsanación electrónica de documentos presentados ante ésta, y algunas otras cuestiones suscitadas en estos últimos años, la no entrada en vigor de la norma había ocasionado un debate doctrinal, y también judicial, sobre las previsiones que a este respecto plantea la legislación de procedimiento administrativo.
En efecto, de un lado, se situaron quienes han mantenido durante estos años que la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración no se veía afectada por dicha demora -sobre todo en aquellos supuestos en que ya se tenía implantado el registro electrónico- y, al respecto, argumentaban que eran plenamente aplicables las previsiones de la de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre de desarrollo de la misma relativos a las materias mencionadas, lo que justificaría en opinión de los mismos que las personas obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración habrían de respetar dichas previsiones. Por otro lado, sin embargo, se situaba la postura de quienes entendían que la obligatoria presentación electrónica de documentos a las Administraciones públicas, por las personas obligadas a ello, no les podía ser impuesta dada la literalidad de la disposición final séptima, con lo que solo podría realizarse a través del registro electrónico respecto de las Administraciones que ya lo tuviesen implantado al amparo de la disposición transitoria cuarta, o podría seguir realizándose de forma presencial en las modalidades contenidas en el artículo 16.4 LPAC.
El debate doctrinal saltó a la arena judicial. Y, en este sentido, y manteniendo la imposibilidad de su entrada en vigor, la sentencia del TSJ de Castilla la Mancha de 27 de diciembre de 2017 (recurso 286/2017) mantuvo la intervención presencial de una persona jurídica hasta octubre de 2018 asumiendo la tesis de la parte apelante y entendiendo que “la inadmisión de los escritos presentados en papel tanto en el Registro de la Comunidad de Madrid como por correo certificado debieron haber sido admitidos por el Ayuntamiento”. O, si nos referimos a los efectos de la subsanación por falta de presentación electrónica de la solicitud, la sentencia del TSJ de Castilla y León de 30 de octubre de 2018 (rec. 356/2018), al considerar que el artículo 68.4 de la LPAC todavía no había entrado en vigor cuando se interpuso el recurso en el año 2017 al haberse prorrogado su entrada en vigor hasta octubre de 2018, entendió que dichas disposiciones no eran de aplicación.
En fin, un plazo -abril de 2021- que no parecía sencillo de cumplir, pero que finalmente, y manteniendo importantes carencias en el conjunto de las Administraciones públicas como decimos, se ha mantenido y reforzado por el RD 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, que fija precisamente esa fecha para su entrada en vigor, y que de esta forma pone punto y final a este impasse en el que nos encontrábamos hasta ahora y que, como puede comprobarse, había creado cierta inseguridad jurídica sobre el alcance y vigencia de previsiones normativas de no poco fuste e importancia para la ciudadanía.
Lo cierto y, sin embargo, es que distintas CCAA (Cataluña, Andalucía, Aragón y Galicia) habían aprobado normativa propia y es de prever que ahora, y como directa consecuencia de la norma reglamentaria estatal, se proceda por el conjunto de las AAPP a dictar las normas propias y de desarrollo precisas para hacer efectivas las previsiones legales y, a buen seguro, de una actualización de las ya dictadas dado el carácter básico de dicha norma en muchas de sus disposiciones.
La norma reglamentaria dictada y la puesta de largo de las previsiones establecidas sobre Administración electrónica: ¿Damos respuesta a los desafíos a los que se ha de hacer frente?
Entre las grandes tendencias a las que habrá de enfrentarse la Administración pública de nuestro país destacan de forma relevante el desarrollo de tecnologías disruptivas y los cambios tecnológicos que impulsan nuevos paradigmas de relación de la ciudadanía con las Administraciones y la reutilización eficiente de información que implicarán, casi con total seguridad, cambios en el sector público tal y como hoy lo conocemos. A título de ejemplo, el uso de chatbotsbasados en el procesamiento del lenguaje natural como primera interfaz entre los ciudadanos y las AAPP permite ya -por ejemplo en EEUU- reducir los tiempos de respuesta y aumentar las capacidades de focalizar a los funcionarios públicos en tareas de más valor social.
La Administración digital, por esta y otras razones, ya no es una opción. Parece evidente -legalmente ya resulta exigible en distintos ordenamientos-, que los servicios electrónicos son irrenunciables en la actualidad y lo van a ser todavía más en el futuro próximo. Si, como ha puesto de relieve la Fundación Telefónica (50 estrategias para 2050: el trabajo y la revolución digital en España), se reclama un papel ejemplarizante del sector público, con un uso intensivo de tecnología y aplicación de soluciones a los servicios y retos sociales. El sector público, ahora como empleador, deberá plantearse qué implica la digitalización en su forma de funcionar y añadir valor en sus procesos de producción de políticas. Su demanda, por demás, por parte de la ciudadanía será cada vez mayor, aunque es preciso recordar que su implementación no puede de ninguna manera mermar los derechos y garantías de los ciudadanos como desgraciadamente en parte está aconteciendo. Se ha de realizar con la mirada puesta en éstos y no en el sistema burocrático como lamentablemente tantas veces ocurre digitalizando la burocracia y no, como debería de ser, simplificando y haciendo accesible los trámites a los ciudadanos.
El mantenimiento y la evolución de los servicios electrónicos, y la incorporación de la inteligencia artificial, como se ha puesto de manifiesto tanto en Europa como en España, y muy especialmente el análisis de datos, a los procesos y procedimientos administrativos, es ahora el mantenimiento y evolución de la propia actividad administrativa que a buen seguro será predominantemente digital y el reto es gestionarlos con la máxima eficiencia dado que el proceso de digitalización de los servicios públicos y la tramitación electrónica de los procedimientos permite también mejorarlos, simplificarlos, estandarizarlos, sistematizarlos y automatizarlos. Y es que, como se pone de relieve en el Plan España Digital 2025, tecnologías como la Inteligencia Artificial, el blockchain, o la explotación de la información a través del big data, nos dirigen hacia una Administración Pública “data-driven”, en la que la personalización de los servicios o conceptos de relación con la ciudadanía como Ciudadano 360º son clave.
La norma, a pesar de su carácter básico más que discutible en distintos supuestos previstos con dicho carácter, pero que harían presumir otra cosa, piensa en exceso en la problemática de implementación de la administración electrónica en la Administración General del Estado. Pero dicho esto, todo hay que decirlo, con escasas pretensiones atendiendo al estado del arte en esta cuestión, y cierta timidez en algunas cuestiones de calado como puede ser la obligada automatización de la actividad administrativa que podrá quedar demorada en muchas Administraciones sine die sine tempore. Ni afronta problemas actuales (Inteligencia Artificial, Blockchain, sistemas de firma biométricos, gobernanza del dato como activo de las administraciones, etc.), ni se resuelven algunos errores anteriores. Para botón una muestra: el uso del blockchaim en la identificación, previsto en la norma catalana por ejemplo, no se contempla en esta norma. Bien es cierto que se añaden nuevos canales de comunicación como el correo electrónico o las redes sociales, solo a efectos informativos eso sí, ya previstos en alguna normativa autonómica (Galicia) y con buen criterio se deja abierta la puerta a cualquier otro canal que pudiera establecerse.
Lo hasta aquí expuesto, sin embargo, no quiere decir que la norma no tenga luces a destacar y, en efecto, la norma reglamentaria sin duda aporta soluciones a problemas planteados en estos años como, a título de ejemplo, puede ser la ya citada subsanación de incidencias en la presentación de solicitudes en las que la fecha de la subsanación se considerará a estos efectos como fecha de presentación de la solicitud dejando zanjada esta cuestión.
En fin, y por decirlo de una vez, que no habría que haber esperado tanto, casi seis años, para el resultado final que arroja la norma que, a buen seguro, será objeto de disputa en el ámbito jurisdiccional.