¿Disminuyen los derechos de la ciudadanía en la era digital? A propósito de la subsanación en el procedimiento administrativo

Federico A. Castillo Blanco

La crisis pandémica ha puesto de manifiesto numerosas circunstancias, también disfunciones en más o en menos, que nos han de hacer reflexionar en el Derecho público sobre nuestro Estado y el marco jurídico que le da soporte a éste. Las crisis, eso tienen las crisis, ponen a punto las costuras del entramado institucional cuando éste no está sólidamente asentado o, al menos, precisa de ajustes. Falta de coordinación en la toma de decisiones de política pública -atiéndase tan solo al último pronunciamiento cautelar sobre la adopción de medidas coordinadas-, retraso en el reconocimiento de prestaciones -baste pensar en el ingreso mínimo vital-, etc.

Pues bien, si atendemos a la cuestión objeto de esta entrada, la simultánea puesta de largo de la denominada Administración digital, vital en los momentos vividos, también ha puesto de manifiesto la necesidad de avanzar decididamente en los derechos de la ciudadanía frente a la Administración pública en la era digital que ya, sí o sí, transitamos decididamente y en la que numerosas cuestiones han de ser resueltas sino queremos transitarla con menos derechos de los que disfrutábamos en la era analógica.

La puesta en marcha de las dos gemelas -me refiero a las Leyes 39 y 40 de 2015- trató, y no me equivoco tan solo fue un intento, de poner en marcha en nuestro país la actuación electrónica del sector público y el correlativo procedimiento administrativo de estas características. Bien es cierto que tan loable intento, tampoco me equivoco al utilizar el adjetivo, ha venido acompañado de ciertos problemas que han tenido una repercusión en la esfera de derechos de la ciudadanía. La reciente STEDH de 16/2/2021 (Stichting Landgoed Steenbergen y otros vs. Holanda) donde se trataba de la posibilidad de usar exclusivamente medios electrónicos en las relaciones con la Administración, y el necesario equilibrio que ha de guardarse respecto de este asunto, nos lo ha recordado recientemente. La reciente sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2021 (rec. 150/2020) sobre las exigencias jerárquicas y normativas -no cualquier tipo de reglamento- para hacer obligatoria dicha relación electrónica de carácter obligatoria de nuevo ha puesto de manifiesto dicho asunto.

La subsanación de documentos presentados por la ciudadanía, aunque en principio pareciera menor cuestión ha sido otro de ellos, si bien, y a pesar de esa inicial apariencia, se trata de un tema de vital importancia para la correcta ordenación de la actuación de los ciudadanos en todo tipo de procedimientos (autorizatorios, de concurrencia competitiva, etc.), pero sobre todo cuando dicha relación electrónica es obligatoria para el ciudadano adquiere una especial relevancia.

La cuestión, en la Administración analógica, estaba en gran medida resuelta y, a título de ejemplo, en los procesos selectivos la jurisprudencia había ido acometiendo una labor de depuración proadministrado muy relevante, ciertamente con pasos adelante y atrás, pero en favor de los derechos de los ciudadanos de la que me he ocupado aquí.

Y es que la subsanación en procedimientos electrónicos es, sin duda, uno de los problemas que mayor tarea ha dado a lo largo de estos años en los procedimientos administrativos electrónicos. Las cuestiones han sido diversas, aunque, dada la brevedad de esta entrada, tan solo nos referiremos a dos con una solución de distinto signo al referirla a los derechos, en más o en menos, de los que la ciudadanía disfruta en la era digital.  El primero de los casos, y dada la apuesta decidida de las Leyes 39 y 40/2015 por la implantación generalizada de la Administración electrónica, se planteaba en los siguientes términos cómo y con qué efectos pueden subsanarse las solicitudes presentadas por alguno de los obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas que no habían presentado electrónicamente las mismas. En el segundo de los supuestos, se trataba del alcance de la omisión de los requisitos para la presentación telemática de las solicitudes y la admisibilidad de las mismas cuando dicha circunstancia se producía.

Pues bien, empecemos por el primer asunto. apartado 4º del art. 68 de la LPAC sobre la «subsanación electrónica» se expresa en los siguientes términos:

«4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente (se refieren dichos artículos a los obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración), las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación«.

Las interpretaciones sobre el alcance de esta previsión han sido encontradas. Para unos la fecha de presentación electrónica de la solicitud sería aquella en la que haya sido realizada la subsanación dada la dicción literal de la norma. Para otros, sin embargo, el procedimiento administrativo es una garantía para el ciudadano, que se impone el antiformalismo de tal forma que esa interpretación haría de peor condición la presentación extemporánea que la actuación que convalida un acto anulable, que es retroactiva. De más está decir que la solución a este punto, parece evidente, es de vital importancia ya que según se escoja una u otra postura las consecuencias son cruciales para considerar o no a dichas subsanaciones extemporáneas cuando ya había transcurrido el plazo o, por el contrario, ser susceptibles de admisión en el procedimiento. La importancia de su resolución no es menor en procesos selectivos, presentación de recursos, solicitudes de subvenciones y un largo etcétera.

A estos efectos, el artículo 14 in fine del RD 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos se ha decantado por una solución en menos al interpretar dicha norma al prever que, cuando se trate de una solicitud de iniciación del interesado, la fecha de la subsanación se considerará a estos efectos como fecha de presentación de la solicitud de acuerdo con el artículo 68.4 de dicha ley. Las consecuencias para los obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas, como ya dejamos apuntado, no son menores y, en este caso, a salvo de que la jurisprudencia del Tribunal Supremo diga otra cosa, o el legislador lo remedie que no parece que vayan por ahí los tiros, resulta evidente que se produce un retroceso en los derechos de los ciudadanos en su relación con la Administración

Mayor éxito se ha tenido con la segunda cuestión a la que nos referíamos más atrás. La reciente sentencia de 31 de mayo de 2021 (rec. 6119/2019) ha arrojado luz sobre esta importante problemática. En efecto, en el caso planteado en la sentencia citada, se aborda la segunda cuestión a que se ha hecho referencia, a saber, la omisión de algún requisito para la presentación de solicitudes frente a la Administración y los efectos que puede conllevar dicha omisión. En el caso concreto, el ciudadano cumplimentó electrónicamente su solicitud de participación en un procedimiento selectivo omitiendo, sin embargo, la firma digital para su presentación electrónica y las reflexiones del alto Tribunal no pueden dejar de ser subrayadas. Dice así:

“La Administración no puede escudarse en el modo en que ha sido diseñado el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo. Más aún: la Administración conoció -o pudo conocer- que la recurrente había pagado la tasa. A ello debe añadirse que, incluso aceptando a efectos puramente argumentativos que no sea técnicamente posible recibir automáticamente información sobre los pasos dados por todos aquéllos que han accedido al programa informático, la Administración debe, en todo caso, dar la posibilidad de subsanación cuando el interesado reacciona frente a su no inclusión en la lista de admitidos y acredita que sólo omitió el paso final, esto es, la firma electrónica y el registro de su solicitud”.

En conclusión, y como ha puesto de manifiesto distintos autores (VALERO TORRIJOS, GAMERO CASADO, etc.) es trascendental que este ingente cambio que gestionamos en estos momentos no se haga en perjuicio o con disminución de las garantías jurídicas que ya los ciudadanos disfrutábamos. COTINO HUESO, a propósito de las notificaciones electrónicas, ha reflexionado que siendo la Administración electrónica un elemento esencial para la consecución de una buena administración -así lo proclama expresamente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 6 de febrero de 2019 (rec. 486/2018) es preciso que, en relación a los derechos y principios que rigen las relaciones electrónicas de los ciudadanos con ésta, se afirme una presunción de favor civis.

A tiempo estamos y la iniciativa de elaborar una Carta de Derechos Digitales es, sin duda, una buena ocasión si de verdad el objetivo de ésta es reconocer los retos que plantea la adaptación de los derechos actuales al entorno virtual y proponer un marco de referencia para contribuir a su protección en ese contexto a fin de conseguir, como se recoge expresamente en el apartado XVI de la misma, que las decisiones y actividades en el entorno digital respeten los principios de buen gobierno y el derecho a una buena Administración digital.